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如何理解特色小鎮建設的初心與使命?
更新時間:2019-07-29 09:50  作者:  點擊次數:217

2019年7月21日,全國特色小鎮鎮企合作培訓會在四川成都召開,國家發改委規劃司城鄉融合發展處處長劉春雨在會上發表了主旨演講。

他認為,推進特色小鎮健康有序發展,必須正确認識特色小鎮建設的初衷,分清特色小鎮與其他經濟體形态的本質差别,賦予特色小鎮應承擔的使命,正視特色小鎮建設的成效和問題;在此基礎上,确立特色小鎮發展的方向标,并制定有利于特色小鎮高質量發展的政策舉措。他主要論述了以下觀點。

如何認識特色小鎮建設的初衷?

特色小鎮的建設初衷,應當站在一個更高的視角,從全國發展大局和發展大勢出發,進行分析和理解。面向中國的未來,從目标導向來看,偉大目标是2035年基本實現社會主義現代化;從問題導向來看,面臨的外部最大問題是世界百年未有之大變局特别是中美經貿摩擦,内部最大問題是新時代社會主要矛盾,也就是人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發展之間的矛盾。要想實現偉大目标、破解内外部矛盾,最重要的是在新發展理念的引領下,堅定不移地推動經濟高質量發展、建設現代化經濟體系,加快釋放經濟增長潛力、暢通經濟循環。

而經濟增長需要有載體和平台支撐。特色小鎮是空間布局高效、形态比較先進的經濟體,有利于經濟的增長、就業的擴大、人民的增收、政府财力的增加,有望為應對中美經貿摩擦提供砝碼,為緩解不平衡不充分發展問題提供藥方。因此,習近平總書記曾指出,抓特色小鎮建設大有可為,對經濟轉型升級和新型城鎮化建設具有重要意義。

如何分清特色小鎮與特色小城鎮的本質差别?

特色小鎮不是一個行政區劃的行政建制鎮,而是在幾平方公裡的小規模土地空間上,由一個企業牽頭建設或若幹企業共同建設的經濟體。有些從事特色小鎮行業的機構或人員,也稱之為“微型産業園區升級版”或“産業社區項目綜合體”。特色小鎮的基本特征是生産空間、生活空間、生态空間“三生融合”,有産業、有文化、有旅遊、有社區“四位一體”,最終目标是建成産業特而強、功能聚而合、形态小而美、機制新而活的新型發展平台。

而特色小城鎮是一個行政區劃的概念,可以稱之為行政建制鎮的排頭兵、經濟發達鎮的升級版。特色小城鎮擁有幾十平方公裡以上的土地空間,擁有一定的人口規模和經濟規模,也擁有鮮明的特色産業。其主要功能是為城鎮居民和周邊鄉村居民提供公共服務,并依靠發展特色産業來吸引人口的集聚。

從以上概念可以看出,特色小鎮與特色小城鎮雖有一些共性特點,但二者的概念、内涵、精神實質是有很大差别的。因此,特色小鎮被稱為“非鎮非區”,指的就是既非行政建制鎮,也不是産業園區。混淆了特色小鎮與特色小城鎮的概念内涵,就會帶來方向上的偏差,違反現代化建設規律、城鎮化發展規律、經濟增長規律,進而帶來各級政府的不當決策、各類資金的浪費、土地的錯誤開發等經濟損失。

中國的現代化建設,是工業化、城鎮化、信息化、農業現代化、綠色化同步發展的過程。當前正處于城鎮化快速發展的中後期,雖然不少東部沿海省份都基本完成了工業化城鎮化,但很多中西部地區還處于工業化城鎮化的中期階段,勞動力和資本等生産要素還在向城市集聚。由于絕大多數特色小鎮是在城市郊區内的“市郊鎮”,或在産業園區内的“園中鎮”,因此引導生産要素和産業向特色小鎮集聚,是與各類生産要素流動方向相一緻的,也是符合城鎮化發展規律和經濟增長規律的。

但絕大多數小城鎮都是遠離城市區域的,與特色小鎮的地理區位有非常大的差别。随着城鎮化的推進、生産要素向城市的流動、農民向城市的大規模轉移,現有的2萬個左右小城鎮将會有相當一部分消失。在這種大背景下,如果把小城鎮當成了特色小鎮,大興土木建設之風,可能會把地方政府的财政資金、社會的各類企業錯誤地引入小城鎮,建設了一大批利用率很低的基礎設施和公共服務設施、空心化的産業園區,帶來政府資金的浪費、企業投資的低效化。

需要強調的是,這是指不能以整個行政建制鎮的範圍來建設特色小鎮,并不代表着行政建制鎮不能建設特色小鎮。恰恰相反,有一種特色小鎮的類型就是“鎮中鎮”,是在行政建制鎮之中劃出一塊幾平方公裡、有産業基礎和發展潛力的土地空間,以此為載體來建設特色小鎮。

如何分清特色小鎮與産業園區的本質差别?

産業園區是一個功能區的概念,一般擁有幾十平方公裡的土地空間,是當前中國制造業的主要載體。産業園區主要有經濟開發區、高新技術産業開發區兩種類型,還有一些旅遊度假區等其他類型。産業園區一般會設立管委會,負責整個園區的經濟建設。與特色小鎮相比較,從面積來看,産業園區的土地面積遠遠大于特色小鎮;從産業來看,産業園區的産業門類比較龐雜,而特色小鎮的産業非常細化;從功能來看,傳統産業園區一般隻有單一的生産功能,存在産城不融合、宜業不宜居的問題,而特色小鎮除了生産區,還有生活區和生态區。

房地産項目是一個單純提供居住功能的土地空間,是當前中國人口居住的主要載體。房地産項目有幾十畝的、幾百畝的,很少有上千畝的。與特色小鎮相比較,房地産項目隻有社區,但沒有産業和企業,也很少有文化空間和旅遊空間。

如何認識特色小鎮應承擔的使命?

既不能賦予小鎮過高使命、使其無法承受,也不能輕視小鎮作用、錯失發展機遇。特色小鎮主要有幾個方面的功能。

一是有利于促進經濟高質量發展。特色小鎮在一個小的土地、空間内,做精做強一個最有基礎和潛力的細分産業,或推動新興産業集聚發展、或促進傳統産業轉型升級,是推進供給側結構性改革的有效手段,也是優化産業布局、“螺絲殼裡做道場”的有益探索。此外,多數特色小鎮不在中心城區,土地、勞動力、住房等成本較低,也有利于降低實體經濟成本特别是創新創業活動的成本。

二是有利于推動新型城鎮化建設。從農民進城來看,未來十幾年之内,還會有兩億左右的農業轉移人口進入城市;特色小鎮不是主戰場,但卻是一個有益的補充,假設每個特色小鎮都能吸納一萬人就業,就能為1000萬以上的農業轉移人口提供就業崗位和生活空間。從城市空間布局看,很多小鎮位于大城市郊區,有利于疏解中心城區的非核心功能,緩解交通擁堵、房價過高、環境污染等“大城市病”。從産城融合發展來看,很多特色小鎮位于産業園區内,其“三生融合”“四位一體”的先進理念,有望帶動整個園區向産城融合的方向前進、從單一的生産功能向城市綜合功能轉型。

三是有利于推動城鄉融合發展。今年4月,《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》正式印發,這是破解城鄉二元體制和二元結構、推進城鄉融合發展的綱領性文件。預計未來的很長時期内,城市要素和企業下鄉發展、城市人口下鄉消費将會越來越多的出現,關鍵是鄉村要有能力來承接。特色小鎮建設的好,能夠提供低成本的創業場地、優質的産品和服務,就有望成為一種有效的承接載體。

四是有利于傳統文化的傳承保護。中國非物質文化遺産分布廣泛、種類繁多,國家級非物質文化遺産代表性項目多達1300多個,省級代表性項目超過1.3萬個。以特色小鎮為載體,促進非物質文化遺産的活态傳承,推動傳統文化的創造性保護、創新性發展,既有利于為小鎮注入文化元素,也有利于保護優秀的傳統文化。

如何評價特色小鎮建設取得的成效?

從各地區的工作來看,各地區認真學習借鑒浙江經驗,緊密結合本地實際,積極推進特色小鎮建設。很多省份建立了多部門協同工作機制,明确了創建目标與政策措施,并深入探索政府與市場的作用邊界,以政府引導、企業主體、市場化運作為基本原則,在充分發揮政府制定規劃政策、搭建發展平台、提供公共服務、強化空間監管作用的同時,積極鼓勵各類企業和各類資金的參與。

從國務院有關部門的工作來看,國家發改委會同各有關部門,按照黨中央、國務院的部署和要求,統籌運用了引導、支持、規範三種政策工具,既進行理念引導、又給予有力支持、也果斷規範糾偏,綜合運用企業債券發放、中長期貸款、财政資金投入等多種方式,推動特色小鎮沿着正确的軌道發展。在債務風險可控的前提下,組織政策性商業性金融機構發放了超過600億元的中長期政策性貸款,批準了100多億元的特色小鎮項目企業債券,提供了一定金額的财政資金投入。

總體上看,三年來的探索和實踐,特色小鎮建設取得了一定成效、積累了一些經驗,湧現出一批産業特色鮮明、要素集聚、宜業宜居、富有活力的精品特色小鎮。有的小鎮發展成新興産業集聚發展的新引擎,有的開辟了傳統産業轉型升級的新路徑,有的開拓出農業轉移人口市民化的新空間,有的建設成城鄉融合發展的新支點,有的搭建了傳統文化傳承保護的新平台,發揮了各不相同的積極作用。

如何看待特色小鎮建設存在的問題?

特色小鎮建設的成績需要肯定,但偏差也需要引起重視。一些相關方面在推進特色小鎮建設的過程中,也走了一些彎路,産生了兩個問題。

一是有些小鎮名不副實。從各有關部門的小鎮看,2016年10月、2017年8月,住房城鄉建設部分兩批将一些行政建制鎮命名為“全國特色小鎮”;2017年8月,體育總局公布了96個全國運動休閑小鎮;2018年8月,林業草原局公布了50個全國森林小鎮。從地方政府的小鎮看,20個省份公布了996個省級特色小鎮,還有一些市縣區級政府創建的特色小鎮、政府創建名單外市場主體自行命名的特色小鎮;此外,一些省級住建部門将不少行政建制鎮命名為“特色小鎮”,幾個省級體育部門、農業部門、文旅部門分别命名了一些體育小鎮、農業小鎮、旅遊小鎮。由于特色小鎮是新生事物,各方面的理解需要有一個逐步深化的過程,因而出現了一些發展中的問題、成長中的煩惱。在上述小鎮中,存在一些濫用概念命名的虛假小鎮,也存在一些缺失投資主體、并未動工建設的虛拟小鎮,引發了概念混淆和負面輿論。

二是有些小鎮質量不高。特色小鎮應當類型多樣、百花齊放、百家争鳴,不能都追求制造業小鎮,農業、康養、文旅等産業類型的小鎮也是必要的。但要順應市場需求來建設,數量過多則可能出現同質競争和資源浪費。一些地區在缺乏制造業比較優勢的情況下,過多地謀劃農業、康養、文旅等類型的小鎮,有6個省份的一半小鎮都是這些類型。還有一些小鎮對産業的論證不到位,主導産業的特色不鮮明、規模小、鍊條短、技術差,缺少主導領軍企業,沒有形成集聚效應。這存在運營不可持續、出現半拉子工程的可能。

如何對“問題小鎮”進行規範糾偏?

在發現上述問題後,國家發改委高度重視,會同各地區各有關部門開展了一系列的規範糾偏工作。

一是出台了引導性文件。2016年10月,針對特色小鎮建設出現的風險苗頭,特别是特色小鎮與特色小城鎮概念混淆的問題,國家發改委印發了《關于加快美麗特色小(城)鎮建設的指導意見》,對特色小鎮與特色小城鎮的概念進行了校正,提出要堅持創新探索、防止穿新鞋走老路,堅持産業建鎮、防止千鎮一面,堅持市場主導、防止政府大包大攬,并提出了若幹項引導性措施。

二是出台了糾偏性文件。2017年12月,國家發改委會同自然資源部、生态環境部、住房城鄉建設部出台了《關于規範推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若幹意見》,提出要遵循城鎮化發展規律、準确把握特色小鎮内涵、厘清政府與市場邊界等規範性的管理措施,要求各方面對不符合要求的做法進行改進。文件還提出,要對已公布的兩批403個全國特色小城鎮開展定期測評和優勝劣汰,這是首次正本清源地将兩批403個“全國特色小鎮”更名為“全國特色小城鎮”。

三是召開了全國性會議。2018年8月,國家發改委出台了《關于建立特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制的通知》,從正反兩方面正式建立了規範糾偏機制、典型引路機制。按照這份文件的工作布置,國家發改委組織各地區各有關部門開展了曆時半年的一系列工作。工作基本完成後,召開了2019年全國特色小鎮現場會,集中推出了工作成果。

從正面來看,大會推廣了“第一輪全國特色小鎮典型經驗”。這些典型經驗來自于16個高質量的特色小鎮,分别是浙江德清地理信息小鎮、杭州夢想小鎮、諸暨襪藝小鎮,廣東深圳大浪時尚小鎮、佛山禅城陶谷小鎮,江蘇蘇州蘇繡小鎮、鎮江句容綠色新能源小鎮,吉林長春紅旗智能小鎮、安圖礦泉水小鎮,福建甯德锂電新能源小鎮,山東濟南中歐裝備制造小鎮,黑龍江大慶賽車小鎮,雲南曲靖麒麟職教小鎮,安徽合肥三瓜公社小鎮,江西大餘丫山小鎮,天津西青楊柳青文旅小鎮。

從反面來看,大會公布了規範糾偏工作的進展情況。第一,在現有的國家層面創建名單中,即體育總局的96個全國運動休閑小鎮、林業草原局的50個全國森林小鎮,體育總局已淘汰整改了34個、保留了62個。第二,各地區淘汰整改了385個“問題小鎮”,包括虛拟小鎮、行政建制鎮等形式的虛假小鎮。其中,在省級特色小鎮創建名單中淘汰整改了70個、保留了996個。淘汰整改作為規範糾偏的一種新嘗試,根本目的是為了發揮警示作用,避免特色小鎮建設出現亂象。

如何确立特色小鎮發展的方向标?

特色小鎮是新生事物,注定将走一個曲折向前的過程。下一步,各方面在建設特色小鎮的過程中,應明确發展思路,并把握好一些關鍵事項。

一是打造鮮明的産業特色。各方面應立足自身的區位條件、資源禀賦和産業積澱,以發展特色産業為核心,兼顧發展特色文化、特色環境、特色建築。特别是要聚焦于高端産業和産業高端方向,吸引人才、技術和資金等先進要素集聚,發展優勢主導産業、打造特色産業集群。

二是推進“三生融合”“四位一體”。各方面應科學規劃特色小鎮的空間布局,促進産城人文融合發展,增強生活服務功能,構建便捷的“生活圈”、繁榮的“商業圈”,營造宜居宜業的良好環境,提高集聚人口的能力和人民的幸福感。

三是把企業作為建設的主力軍。各方面要把政府引導、企業主體、市場化運作作為發展原則,引導企業進行有效投資,鼓勵大型企業牽頭建設特色小鎮,培育特色小鎮投資運營商,激發企業家的創造力和活力,防止政府債務風險的累積。

如何制定特色小鎮高質量發展的政策舉措?

下一階段,國家發改委将繼續深入貫徹落實中央領導同志的重要批示指示精神,按照中央經濟工作會議的要求,高質量推進特色小鎮建設。

一是推動地方政府做好工作。第一,對于省級創建名單中的特色小鎮,由省級人民政府負責特色小鎮的發展與規範。省級人民政府應建立省級部門的統籌推進機制,由省級發改委牽頭組織特色小鎮相關部門統一行動,統籌好先進制造類、農業田園類和信息、科創、金融、教育、商貿、文旅、體育等現代服務類特色小鎮的發展,避免行業主管部門各自為政、政出多門。第二,對于市縣區級創建名單中的特色小鎮,以及政府創建名單外市場主體自行命名的特色小鎮,由市縣區人民政府負責特色小鎮的發展與規範。市縣區政府應引入央企、地方國企或大中型民企,作為主要的投資運營商。同時,要注意不能把行政建制鎮和房地産項目命名為“特色小鎮”。

二是持續開展典型引路。“第一輪全國特色小鎮典型經驗”推廣後,國家發改委還将會同有關部門持續挖掘特色彰顯、模式先進、經驗普适的精品特色小鎮,及時推廣新一輪的典型經驗,發揮示範帶動效應,以少帶多地引領面上發展。

三是研究開展政策激勵。特色小鎮工作手段是規範糾偏與典型引路“兩手抓”,但也存在“一手硬、一手軟”的問題。硬的是規範糾偏,對“問題小鎮”形成了有效的警示作用;軟的是典型引路,一定程度上缺乏對典型精品特色小鎮的政策激勵。為防止特色小鎮從3年前“一哄而上”的過熱形勢轉變到将來“一哄而散”的過冷态勢,國家發改委将繼續會同各有關部門和地方政府,以及國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國農業銀行、中國光大銀行等金融機構,在使市場發揮決定性作用的同時,也更好地發揮政府與金融機構的作用,研究政策支持的措施與方式,緩解特色小鎮建設前期資金投入大、土地指标供給不到位的問題。這樣就可以在規範糾偏、鞭策後進的同時,也激勵先進。此前發布的《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》,已對農村集體經營性建設用地入市、閑置的宅基地和廢棄的集體公益性建設用地轉性入市等,進行了力度非常大的改革突破和系統安排。各有關方面要利用好、落實好這項改革和政策安排,利用得當、落實有力,将釋放出幾萬平方公裡的存量農村集體建設用地,将基本破解特色小鎮的土地指标短缺問題。

四是正确進行宣傳報道。此前,在特色小鎮的建設過程中,主流媒體發揮了積極的正面作用,既充分挖掘了好樣闆好案例,又客觀理性地報道了新情況新問題,營造了比較好的社會氛圍。但也有個别媒體理解偏差、報道評論失實,把普通項目的問題套在特色小鎮的頭上,未經充分調查論證就下結論。特色小鎮建設隻有三年時間,除浙江已建成一些成熟的特色小鎮外,其他地區尤其是中西部地區特色小鎮總體處于創建培育階段。對此要有足夠的曆史耐心,不能以浙江最成熟特色小鎮的标準來衡量創建培育階段的特色小鎮。既不能發現成績,就一哄而上宣傳;也不能發現問題,就一棍子打死。希望媒體與各地區各有關部門協同發力,共同營造一個良好的輿論環境,促進特色小鎮規範有序健康發展,為經濟高質量發展和社會全方位進步貢獻重要力量。


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